周陽山

北約東擴與歐盟東擴的前景

周陽山(中國文化大學教授)

北約和歐盟東擴是西方世界兩個重要聯盟體系對中東歐地區的擴張行動,但各自目的和意義卻相當不同。近日烏克蘭危機就是因為北約東擴而引起,導致俄羅斯大軍壓境丶強勢反制,不但引起了全球緊張,也凸顯了中東歐地區地緣政治與戰略安全的敏感性與複雜性。本文將分別檢視這兩個組織的成員結構和組織內涵,以釐清其間的異與同。

一丶北約與歐盟的基本性質
北大西洋公約組織(NATO)是以美國為首,結合歐洲及北美洲國家的國際防禦組織,係重要的國際軍事聯盟,目前該組織擁有30個成員國,總人口逾9億3800萬人,2019年的預算超過一兆美元,是目前西方世界最重要的軍事武裝力量。
北約成立於1949年4月4日,成立當時主要的成員包括美國、英國及法國,總部設在比利時首都布魯塞爾。它的假想敵是以蘇聯為首丶結合東歐國家而成立的華沙公約組織。
根據北約第五條的規定,一旦確認成員國受到攻擊,其他成員國將作出即時反應。換言之,各國部隊將自動參戰,而不再需要各國政府的授權,亦即行使集體自衛權,形成實質上的戰爭同盟。
而在另一方面,歐盟(European Union)卻是由歐洲各國共同建立的政治及經濟聯盟,反映出歐洲各國共同的價值觀與治理理念,其目的在促進歐洲統合。歐盟目前一共有27個成員國,使用24種正式官方語言。它也是世界上僅次於美國與中國的第三大經濟實體,總人口4億4770萬人,GDP約17兆美元。但是,不同於過去由美國主導的北約組織,在英國退出歐盟後,是以德國、法國為核心。
歐盟的歷史可追溯至1952年成立的歐洲煤鋼共同體,當時只有六個成員國。1958年又成立了歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體。1993年《馬斯垂克條約》生效後,進一步轉變成歐洲聯盟,逐漸從原先的貿易實體轉型成為經濟和政治聯盟,並朝向聯邦制持續發展。
目前歐盟的主要機構有:(一)丶歐盟高峰會(在布魯塞爾,由各成員國家首腦組成,係最高決策機構)、(二)歐盟理事會(在布魯塞爾,由各成員國部長所組成的立法部門)、(三)歐盟執委會(在布魯塞爾,係歐盟的行政機構)、(四)歐洲議會(在史特拉斯堡,係歐盟的眾議院,由直接民選產生)、(五)歐洲法院(在盧森堡)、(六)歐洲中央銀行(在法蘭克福)丶(七)歐洲審計院(在盧森堡)等。此外,歐洲原子能共同體也在歐洲共同體的範圍之內,但在法律上卻是獨立於歐盟的另一國際組織。
除瑞典、芬蘭、愛爾蘭、奧地利、馬爾他與賽普勒斯六國以外,其餘21個歐盟成員國均為北約組織的成員國。另外,在西歐的瑞士丶冰島和挪威等三國,始終未加入歐盟。

二丶北約與歐盟東擴之後的成員國
1949年4月4日,包括美國、加拿大、比利時、法國、盧森堡、荷蘭、英國、丹麥、挪威、冰島、葡萄牙和義大利在華盛頓簽署了北大西洋公約,共12國。接下來,希臘、土耳其於1952年2月18日、西德於1955年5月6日、西班牙於1982年5月30日分別加入該組織。此時北約成員國增加到16個。
冷戰結束後,蘇聯瓦解,原先北約存續的意義備受質疑。但美國堅持以俄羅斯為假想敵,並在1999年積極推動北約第一次東擴,接納波蘭、匈牙利、捷克三國為新成員國。此時的北約已擴張至19國。
2004年北約第二次東擴,接納了愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、保加利亞、斯洛伐克、斯洛維文尼亞等七國。2009年4月,北約第三次東擴,阿爾巴尼亞、克羅埃西亞加入。此時的北約共有28國。2017年,蒙特內哥羅(黑山)加入。2020年,北馬其頓加入,北約增至30國。
在上述成員國之中,除了美國和加拿大位處北美洲之外,在歐洲地區,只有英國丶挪威丶冰島丶土耳其丶阿爾巴尼亞丶蒙特內哥羅和北馬其頓等七國非歐盟成員國。質言之,在北約組織中,有21國為歐盟成員國;而在歐盟之中,也有21國為北約成員國,兩者的重疊比例約為三分之二。
2016年以後,川普就任美國總統,採取「退群」與「甩鍋」政策,退出了許多國際組織與協定,並強調「美國第一」丶「唯美獨尊」。他強烈批評北約,認為「美國花了太多錢保護歐洲的盟友」。川普要求北約成員國提高開支,並在2019北約領導人會議上暗示美國可能會退出北約。直到部分歐洲國家同意提高向美國買武器的預算後,才暫時擱置此議。根據新的協議,從2021年起美國分擔北約的預算將從原先的22%降至16%,與德國分擔的比例相同。這也反映出美丶德兩國在北約組織中實質性角色的轉變。
2022年二月14日,德國總理蕭滋訪問烏克蘭時表示,在「可預見的未來」烏克蘭不可能加入北約。由於羅斯總統普京先前堅持「烏克蘭不得加入北約」,但美國總統拜登事先已拒絕此議,導致烏克蘭情勢不斷惡化。為了緩解俄烏衝突與安全危機,蕭滋的決定也凸顯了歐洲與美國在烏克蘭危機中迥然不同的立場。

三丶北約與歐盟的分野
到底北約東擴與歐盟東擴有何不同呢?
首先,過去北約是由美國主導,以蘇聯和俄羅斯為主要假想敵。但在川普總統執政後,力倡美國優先。經歷此一衝擊,歐洲的自主性已大幅度提昇,尤其是德丶法兩國的決策角色大幅度增進,在烏克蘭危機中與美國不同調的作法,實為其顯例。
其次,歐盟是以歐洲統合為目的,但美國並不樂見此一趨勢的發展,以免影響到美國的獨霸地位。美國積極促成英國脫歐,但也因此造成英國影響力的快速下頹。
而在另一方面,歐元已在19個歐盟成員國之中成為流通貨幣;根據《申根條約》,目前已有22個歐盟成員國和四個非成員國解除了邊界管制丶各國人員貨物均可自由流通。另外,歐盟公民在各國之間也直接享有工作權,這均將進一步促進歐洲的整合。儘管目前歐盟進一步「聯邦化」的阻力不小,但歐盟統合的趨勢卻不可忽視。
面對北約組織功能不彰,法國總統馬克宏曾經宣稱「北約已經腦死」,並力主另行建立一支小規模的「歐盟軍」,其人數規模暫定為五萬人,係以維持歐洲內部安全與跨國治安為主要目的。
美國為了自身的利益,並維持獨霸的角色,雖然反對此議,但若北約不能真正發揮其維護歐洲安全與地區和平的功能,甚至造成東丶西歐的對立情勢的惡化,則假以時日,歐洲建立屬於自己的「歐盟軍」,未嘗不可能成為現實。到那時,北約組織是否還能維持目前的預算和規模,是否繼續遂行「美國第一」的戰略優勢,也就成為各成員國的新考驗了。

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